Decreto Legge  29/2010: Interpretazione autentica di disposizioni del procedimento elettorale e relativa disciplina di attuazione (C. 3273 Governo).
La relazione  dell' onorevole Calderisi.

Il decreto-legge reca “interpretazione autentica di disposizioni del procedimento elettorale e relativa disciplina di attuazione”.
Innanzitutto, ritengo doveroso richiamare le indicazioni, contenute nel preambolo, delle circostanze straordinarie di necessità e di urgenza che il Presidente della Repubblica ha posto a giustificazione dell’adozione del decreto-legge. Si tratta di indicazioni fondamentali:
 
“Il Presidente della Repubblica, visti gli articoli 77 e 87 della Costituzione; vista la legge 17 febbraio 1968, n. 108;
 ritenuta la straordinaria necessità e urgenza di consentire il corretto svolgimento delle consultazioni elettorali per il rinnovo degli organi delle Regioni a statuto ordinario fissate per il 28 e 29 marzo 2010 tramite interpretazione autentica degli articoli 9 e 10 della legge 17 febbraio 1968, n. 108, e dell'articolo 21 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, assicurando il favor electionis secondo i princìpi di cui agli articoli 1 e 48 della Costituzione;
      ritenuto che tale interpretazione autentica è finalizzata a favorire la più ampia corrispondenza delle norme alla volontà del cittadino elettore, per rendere effettivo l'esercizio del diritto politico di elettorato attivo e passivo, nel rispetto costituzionalmente dovuto per il favore nei confronti della espressione della volontà popolare;
      ravvisata l'esigenza di assicurare l'esercizio dei diritti di elettorato attivo e passivo costituzionalmente tutelati a garanzia dei fondamentali valori di coesione sociale, presupposto di un sereno e pieno svolgimento delle competizioni elettorali;
vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 5 marzo 2010;
sulla proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro dell'interno, emana il seguente decreto-legge”.
Il fondamento del decreto-legge - occorre tenerlo bene a mente - sta in questo preambolo posto dal Presidente della Repubblica, in particolare il favor electionis secondo i principi di cui agli articoli 1 e 48 della Costituzione.  
L’articolo 1 reca l’interpretazione autentica degli articoli 9 e 10 della legge 17 febbraio 1968, n. 108, che disciplinano la presentazione delle liste nelle elezioni regionali.
Ai sensi dell’ articolo 9, primo comma, della legge citata, le liste dei candidati per ogni collegio devono essere presentate alla cancelleria del tribunale nella cui giurisdizione è il comune capoluogo della provincia «dalle ore 8 del trentesimo giorno alle ore 12 del ventinovesimo giorno antecedenti quelli della votazione; a tale scopo, per il periodo suddetto, la cancelleria del tribunale rimane aperta quotidianamente, compresi i giorni festivi, dalle ore 8 alle ore 20».

L’articolo 1, comma 1, in applicazione del principio del favor electionis, prevede che tale disposizione “si interpreta nel senso che il rispetto dei termini orari di presentazione delle lista si considera assolto quando, entro gli stessi, i delegati incaricati della presentazione delle liste, muniti della prescritta documentazione, abbiano fatto ingresso nei locali del tribunale. La presenza entro il termine di legge nei locali del tribunale può essere provata con ogni mezzo idoneo.”

 Si ricorda che le Istruzioni per la presentazione e l’ammissione delle candidature per le elezioni 2010 predisposte dal Ministero dell’Interno stabiliscono che “il cancelliere non può rifiutarsi di ricevere le liste dei candidati, i relativi allegati e il contrassegno o i contrassegni di lista neppure se li ritenga irregolari o se siano presentati tardivamente.” Tali Istruzioni sono ovviamente dettate “per le regioni che ancora non abbiano adottato una propria disciplina secondo quanto prevede l’art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 1999”. Tuttavia, esse trovano applicazione anche in altre regioni, come si desume dalle istruzioni adottate dalla regione Lazio, nelle quali si afferma che “per quanto non espressamente previsto nelle presenti istruzioni si rinvia all’analoga pubblicazione predisposta dal Ministero dell’Interno”.
Il ricevimento della documentazione e la redazione del relativo verbale da parte dell’ufficio elettorale competente, anche se ritenga tale documentazione non regolare o tardiva, è pertanto un elemento essenziale per la verifica della “documentazione prescritta” e per le conseguenti decisioni di ammissibilità o meno delle liste e delle candidature. Ed è un compito che non può certo essere svolto dai carabinieri. Se l’ufficio competente non ha provveduto in tal senso, e se i delegati sono in grado di provare la loro presenza entro i termini di legge nei locali del Tribunale ai sensi del comma 1, non si può far altro che procedere, come più avanti si vedrà, ai sensi del comma 4.

Si ricorda, inoltre, che nella giurisprudenza in materia elettorale per questioni analoghe a quelle affrontate dal provvedimento, si possono richiamare, ad esempio: Cons. St. – V Sezione, 11 febbraio 1999, n. 165 che, afferma la legittimità della decisione dell’organo deputato alla decisione di ammissione che, in caso di difficoltà interpretative, legittimamente si attiene al principio del favor electionis; Cons. St. V sez. 4 marzo 2002 n.1271, secondo cui un minimo scostamento di orario, nella presentazione della lista, giustificato da validi motivi, di per sé non è motivo sufficiente a giustificarne l’esclusione, tenuto anche conto del principio di favore per la più ampia partecipazione delle liste alla competizione elettorale.

Si osserva, infine, che la disposizione di cui all’ultimo periodo del primo comma: “La presenza entro il termine di legge nei locali del tribunale può essere provata con ogni mezzo idoneo” attiene, evidentemente, a materia di giustizia amministrativa su cui lo Stato ha potestà legislativa esclusiva.


L’articolo 9, secondo comma, della citata legge n. 108 del 1968 dispone che le liste devono essere presentate da un numero di elettori iscritti nelle liste elettorali di comuni compresi nelle circoscrizioni che varia a seconda del numero degli abitanti delle circoscrizioni medesime.
Ai sensi dell’articolo 9, terzo comma, della citata legge n. 108, “la firma degli elettori deve avvenire su apposito modulo recante il contrassegno di lista, il nome e cognome, il luogo e la data di nascita dei candidati, nonché il nome, cognome, luogo e data di nascita del sottoscrittore e deve essere autenticata da uno dei soggetti di cui all'articolo 14 della legge 21 marzo 1990, n. 53; deve essere indicato il comune nelle cui lite l’elettore dichiara di essere iscritto.”
Va precisato che l’articolo 21, comma 2, ultima parte, del decreto del Presidente della Repubblica n. 445 del 2000 prevede che l'autenticazione sia redatta di seguito alla sottoscrizione e che il pubblico ufficiale che autentica attesti che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell'identità del dichiarante, indicando le modalità di identificazione, la data ed il luogo di autenticazione, il proprio nome, cognome e la qualifica rivestita, nonché apponendo la propria firma e il timbro dell'ufficio.

L’articolo 1, comma 2, del decreto-legge prevede che il citato articolo 9, terzo comma, si interpreta nel senso che le firme si considerano valide anche se l'autenticazione non risulta corredata da tutti gli elementi richiesti dal citato articolo 21, comma 2, ultima parte, del decreto del Presidente della Repubblica n. 445 del 2000, purché tali dati siano comunque desumibili in modo univoco da altri elementi presenti nella  documentazione  prodotta. In particolare – secondo quanto precisa il comma in esame – la regolarità della autenticazione delle firme non è comunque inficiata dalla presenza di una irregolarità meramente formale quale la mancanza o la non leggibilità del timbro della autorità autenticante, dell'indicazione del luogo di autenticazione, nonché dell'indicazione della qualificazione dell'autorità autenticante, purché autorizzata.  
Da considerare che l’esigenza di una norma interpretativa su questa materia scaturisce dall’ampia difformità dei criteri di valutazione – utilizzati dai diversi uffici elettorali circoscrizionali e regionali e talora, addirittura, da parte dello stesso ufficio nei confronti delle diverse liste – circa le irregolarità da considerare meramente formali, attinenti ad aspetti non essenziali, tali da non inficiare la regolarità dell’autenticazione.  
Da sottolineare, altresì, come tale disposizione intervenga nella materia della potestà pubblicistica di attestazione/certificazione che fa parte dell’ordinamento civile e, come tale, compete alla potestà legislativa esclusiva statale.

L’articolo 10 della legge n. 108 del 1968 reca la disciplina sull’esame e l’ammissione delle liste presentate alle elezioni regionali e sui ricorsi avverso le decisioni di eliminazione di liste o di candidati.
Si prevede che l'ufficio centrale circoscrizionale, entro 24 ore dalla scadenza del termine per la presentazione delle liste, procede alle verifiche indicate dalla legge (comma primo). Alle 9 del giorno successivo al termine di presentazione, l’ufficio centrale circoscrizionale torna a radunarsi per l’eventuale contraddittorio con i delegati delle liste contestate o modificate e per l’eventuale ammissione di nuovi documenti o di un nuovo contrassegno, e delibera seduta stante (commi secondo e terzo). Le decisioni dell'ufficio centrale circoscrizionale sono comunicate, nella stessa giornata, ai delegati di lista (comma quarto).
Contro le decisioni di eliminazione di liste o di candidati, i delegati di lista possono, entro 24 ore dalla comunicazione, ricorrere all'ufficio centrale regionale.
L'ufficio centrale regionale decide nei due giorni successivi. Le decisioni dell'ufficio centrale regionale sono comunicate nelle 24 ore ai ricorrenti ed agli uffici centrali circoscrizionali (commi ottavo e nono).
Bisogna peraltro considerare che la disciplina della legge 108 del 1968, che prevedeva un sistema elettorale proporzionale basato su liste circoscrizionali, deve essere integrata con quella della legge 43 del 1995, che, introducendo un correttivo in senso maggioritario del predetto sistema, ha previsto l’elezione con sistema maggioritario di un quinto dei consiglieri regionali, sulla base di liste regionali. Alle liste regionali e ai relativi candidati si applicano sempre gli articoli 9, 10 e 11 della legge 108 del 1968, intendendosi però sostituito l'ufficio centrale regionale all'ufficio centrale circoscrizionale.
 
L’articolo 1, comma 3, detta una norma di interpretazione autentica del richiamato articolo 10, quinto comma, della legge n. 108, in base alla quale le decisioni di ammissione di liste di candidati o di singoli candidati da parte dell’ufficio centrale regionale sono definitive, non revocabili o modificabili dallo stesso ufficio.
La norma chiarisce ciò che in realtà era già abbastanza chiaro (come si è visto, anche ad avviso del Tar della Lombardia, ma evidentemente non molto chiaro all’Ufficio centrale regionale presso la Corte d’Appello di Milano), cioè che sono esclusi i ricorsi “in opposizione” avanti il suddetto ufficio per le decisioni di ammissione delle liste regionali.
Contro le decisioni di ammissione può essere proposto esclusivamente ricorso al giudice amministrativo soltanto da chi vi abbia interesse.
La norma di interpretazione autentica stabilisce altresì che contro le decisioni di eliminazione di liste di candidati oppure di singoli candidati è ammesso ricorso all’ufficio centrale regionale, che può essere presentato, entro 24 ore dalla comunicazione, soltanto dai delegati della lista cui la decisione si riferisce. Avverso la decisione dell’ufficio centrale regionale è ammesso immediatamente ricorso al giudice amministrativo.
Da sottolineare che il terzo comma dell’articolo 1, da una parte, attiene sicuramente alle procedure giurisdizionali da seguire di fronte ai giudici amministrativi, e quindi è sicuramente di competenza statale; dall’altra, attiene agli strumenti di ricorso di fronte a organi soggettivamente giurisdizionali chiamati a tutelare in prima battuta, uniformemente sul territorio nazionale, la regolarità delle operazioni elettorali e i diritti fondamentali di elettorato attivo e passivo garantiti dalla  Costituzione, sicuramente anch’essi di competenza statale.  

L’articolo 1, comma 4, prevede che le disposizioni dell’articolo si applicano alle operazioni e ad ogni attività relativa alle elezioni regionali in corso alla data di entrata in vigore del decreto. Per le medesime elezioni regionali i delegati che si sono trovati nelle condizioni di cui al comma 1 - ossia che possono provare con ogni mezzo idoneo la loro presenza nei locali del Tribunale, nel termine previsto per la presentazione delle liste, muniti della documentazione da sottoporre alla verifica dell’ufficio elettorale - possono effettuare la presentazione delle liste dalle ore 8 alle ore 20 del primo giorno non festivo successivo a quello di entrata in vigore del decreto, ossia di lunedì 8 marzo 2010.
E’ evidente che in relazione all’eventuale riconoscimento del diritto acquisito con idoneo mezzo di prova ai sensi del comma 1, è indispensabile una disposizione applicativa, valida anche per le regioni che, avendo già esercitato la loro competenza in materia elettorale, non hanno evidentemente potuto ancora introdurre una apposita regolamentazione.


L’articolo 2 prevede che, limitatamente alle consultazioni elettorali regionali fissate per il 28 e 29 marzo 2010, l’affissione del manifesto recante le liste e le candidature ammesse deve avvenire, a cura dei sindaci, non oltre il sesto giorno antecedente la data della votazione, anziché entro il quindicesimo giorno antecedente quello della votazione (come attualmente previsto dall’articolo 11, primo comma, n. 4, della legge n. 108 del 1968).

L’articolo 3 prevede che il decreto-legge entra in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, avvenuta sabato 6 marzo 2010.

Tralascio, per motivi di tempo, la citazione dei precedenti decreti legge sulla stessa materia, anche perché il tema è stato ampiamente affrontato dalla documentazione predisposta dagli uffici della Camera, compreso l’orientamento del Comitato per la legislazione. Da sottolineare, comunque, la natura prettamente interpretativa del decreto-legge in esame, che lo differenzia anche dal decreto-legge n. 90 del 1995 che invece posticipava i termini per la presentazione delle liste per le elezioni regionali.    
 

    Per quanto riguarda il rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, l’articolo 122, primo comma, Cost. prevede indubbiamente che il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi. In materia, l’assetto delle competenze è stato precisato da diverse pronunce della Corte costituzionale, richiamate nella documentazione curata dagli uffici della Camera.

Per quanto riguarda le leggi regionali, occorre osservare come alcune di esse dettano una normativa autonoma, altre sono formulate come novelle che modificano il testo delle leggi nazionali, limitatamente alla applicazione che ne è fatta per l’elezione degli organi della rispettiva regione. In particolare le leggi elettorali delle regioni Abruzzo, Calabria, Campania, Lazio, Marche, Puglia e Toscana talora modificano, talora recepiscono espressamente, oppure ancora rinviano alla legge n. 108/1968 e successive integrazioni e modificazioni per quanto le rispettive leggi regionali non dispongono diversamente.
La tecnica legislativa seguita da alcune leggi regionali (Abruzzo e Calabria) è stata valutata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 196 del 2003. In particolare, la Corte ha affermato che “non si può omettere di notare la improprietà di una tecnica legislativa che, operando il "recepimento" e poi la parziale sostituzione delle disposizioni della legge statale (fra l’altro, a quanto sembra, della sola legge n. 108 del 1968, con le modifiche apportate successivamente al suo testo, in particolare da vari articoli della legge n. 43 del 1995, e non delle autonome disposizioni dettate successivamente dalla stessa legge n. 43 del 1995), dà vita ad una singolare legge regionale, dal testo corrispondente a quello della legge statale, i cui contenuti, peraltro, non risultano sempre legittimamente assumibili dalla legge regionale, in quanto estranei alla sua competenza: così quelli che riguardano ad esempio, oltre che la durata in carica del Consiglio, di cui all'articolo 3, i ricorsi giurisdizionali, di cui all'articolo 19, o le norme sullo svolgimento contemporaneo delle elezioni regionali, provinciali e comunali, di cui agli articoli 20 e 21.”

Concludo ribadendo il principio fondamentale immanente a tutta la disciplina contenuta nel decreto legge: è il favor electionis e la tutela della genuina espressione della sovranità popolare nel momento culminante della democrazia che è quello delle elezioni, principio immanente che, insieme alle sue indispensabili applicazioni, non può che far premio sulle eventuale esercizio residuale di competenze da parte di alcune singole regioni.
Esercizio residuale in quanto il decreto legge interviene - come ho ampiamente sottolineato - in modo assolutamente prevalente su materie che attengono alla competenza dello Stato.

La vicenda della liste elettorali è davvero preoccupante per lo stato della nostra democrazia. Un’informazione distorta è riuscita a ribaltare completamente la realtà dei fatti, con gravissimo danno per l’opinione pubblica.

Come ha scritto il Presidente della Repubblica, il decreto è finalizzato a favorire la più ampia corrispondenza delle norme alla volontà del cittadino elettore, per rendere effettivo l'esercizio del diritto politico di elettorato attivo e passivo, nel rispetto costituzionalmente dovuto per il favore nei confronti della espressione della volontà popolare; esso è volto ad assicurare l'esercizio dei diritti di elettorato attivo e passivo costituzionalmente tutelati a garanzia dei fondamentali valori di coesione sociale, presupposto di un sereno e pieno svolgimento delle competizioni elettorali.

Sia a Milano che a Roma gli uffici elettorali hanno compiuto due diverse violazioni della legge e delle regole elettorali, rispettivamente a danno della lista Formigoni e di quella del Pdl.
Il decreto legge si è reso necessario proprio per ripristinare la legalità; esso è sostanzialmente volto a ribadire cosa già dicono le regole vigenti, non a mutarle. E’ un decreto pienamente legittimo. Esattamente il contrario di quanto certa propaganda e certa stampa hanno rappresentato.

A Milano, la lista Formigoni era stata ammessa dall’ufficio elettorale. Poi i radicali hanno presentato un ricorso contro la sua ammissione, laddove la legge prevede solo ricorsi contro l’esclusione di una lista o di un candidato. Ammettendo il ricorso, l’ufficio elettorale ha pertanto violato la legge. Non solo: nel merito ha accolto (singolarmente solo contro la lista Formigoni e non contro altre liste con le medesime caratteristiche) alcune contestazioni attinenti ad elementi non essenziali per l’autenticazione delle firme. L’applicazione non uniforme dei criteri di valutazione della validità delle autenticazioni da parte degli uffici elettorali, ha reso necessario il decreto interpretativo, volto a dettare una volte per tutte criteri certi e univoci.

A Roma è stata compiuta una violazione delle regole vigenti particolarmente grave: la mancata verbalizzazione della lista del Pdl, laddove le istruzioni per la presentazione e l’ammissione delle candidature del Ministero dell’interno prescrivono, da sempre, che “il cancelliere non può rifiutarsi di ricevere le liste dei candidati, neppure se ritenga irregolare la documentazione o presentata tardivamente”.
I delegati della lista del Pdl erano entrati nel Tribunale tempestivamente, giungendo davanti alla stanza dove avveniva il deposito delle liste mezz’ora prima della scadenza. Solo la carenza di personale dell’ufficio elettorale li ha costretti a fare la fila, solo la grave e colpevole negligenza da parte dei responsabili dell’ufficio li ha lasciati  fuori dalla stanza, senza essere identificati come delegati e senza essere forniti di un preciso numero d’ordine, esposti invece al caos di un corridoio dove sostavano persone del tutto estranee al deposito delle liste. Il delegato della lista del Pdl aveva anche alzato la mano, insieme al altri tre, quando un componente dell’ufficio si è affacciato nel corridoio per chiedere quanti altri delegati dovevano depositare le loro liste. Allora, non può essere qualche metro di distanza dalla porta della stanza a determinare, addirittura, la mancata verbalizzazione della lista del Pdl. Altro che applicazione delle regole, qui siamo di fronte alla loro patente violazione.

La forma è sostanza, sbaglia chi lo nega. Ma la forma non può divenire formalismo irragionevole che nega la sostanza e la finalità della legge (le sottoscrizioni come requisito minimo di rappresentatività di una forza politica); meno che mai può divenire cavillo e pretesto per compiere operazioni politiche di tutt’altra natura.
Rispetto della legge e democrazia non sono in contrapposizione. Sono in gioco entrambi in questa incredibile vicenda.

10 marzo 2010